HİYERARŞİ ile İDARİ VESAYET

Zuhal Sirkecioğlu Dönmez

Hiyerarşi genel anlamda, bir örgüt içinde çalışan kişiler arasında söz konusu olan ve bir tür derecelenmeyi ifade eden hukuksal bir kavram ve kurumdur. Hiyerarşi merkeziyet sisteminin özelliğini oluşturur(1).İdare işlevinin söz konusu olduğu her yerde hiyerarşi vardır. Hiyerarşi merkeze bağlı idare memurları üzerinde uygulanır, merkez örgütü dışında kalan kamu idareleri ile ayrı tüzel kişiliğe ve özerkliğe sahip kamu kuruluşları ve bu nitelikte olan diğer idari tüzel kişilikler üzerinde hiyerarşi gücü kullanılamaz(2).

Zaten Merkezi İdarenin anlamı, bu örgütün merkezinde toplanan üst düzey yöneticilerin aldıkları kararlara bu örgütün bünyesinde tüm memurların uyması ve bu kararları uygulamasıdır. Böylece hiyerarşi, en üst düzeyde bulunan görevliyi kademe kademe derece derece bağlayan bir zincir olmaktadır(3). Hiyerarşide ast, görevini yalnızca kanunun kendisine yüklediği bir görev olduğu için değil, kanunla kendisi arasına girmiş olan üstünün emrine uyma zorunluluğu ile ve bu emre uyarak yapar. Üstün asta emir ve talimat verme gücü, ast tarafından yapılan işlemleri kontrol etme ve ast hakkında disiplin cezaları verme yetkisi ile astın bu zincir içinde üst konumuna yükselme olanağının varlığı hiyerarşi gücünün unsurlarını oluşturur(4).

Bir idari denetim biçimi olan hiyerarşi ile idari vesayet denetimini birbirinden ayıran belirleyici noktalar şunlardır:
1. İdari Vesayet iki ayrı tüzel kişilik arasında (merkez yönetimi ile yerinden yönetimler) söz konusu olabilir. Hiyerarşik denetim ise bir tüzel kişilik içinde vardır ve bu tüzel kişiliğin bünyesinde çalışan memurlar arasındaki alt-üst ilişkisidir.
2. İdari vesayet ancak yasal sınırlar içinde sürdürülür, kanunda belirtilmeyen bir konuda idari vesayet denetimi işletilemez ve yerinden yönetim birimi kararını bağımsızca alıp uygulama yetkisine sahiptir. Hiyerarşik denetim ise süreklidir ve kanunda açıkça hiyerarşik denetimin varlığı aranmaz. Üst, astı her zaman denetleyebilir, astın yaptığı işlemleri değiştirebilir, yerine geçerek karar alabilir, oysa idari vesayette vesayet yönetimi kural olarak vesayet altındaki tüzel kişiliğin yerine geçerek karar alamaz. İdari vesayetin yetki genişliğinden farkı da hiyerarşiden farkı ile aynıdır, çünkü yetki genişliği ilkesi hiyerarşi gücü içinde yer alır(5).

İdari Vesayet
1982 Anayasasının 127. maddesinin 5. fıkrasında yer alan “Merkezi İdare, mahalli idareler üzerinde mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir” hükmü ile idari vesayet, bir anayasal kurum durumuna gelmiştir.

Bu hüküm Anayasanın 123.maddesinin 1.fıkrasının “İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir” hükmü ile ilişkilidir. Böylece, merkezi idarenin sahip olacağı idari vesayet yetkisinin birinci gerekçesi olarak “mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi” gösterilir. Anayasa Mahkemesi de kararlarında bunu vurgular. Katı bir merkezi idarenin sakıncalarını ortadan kaldırmak, yönetimde etkinlik ve verimliliği en iyi biçimde gerçekleştirmek, devletin yüklendiği çeşitli ekonomik ve toplumsal görevlerin yerine getirilmesini kolaylaştırmak amacıyla yerel yönetim birimlerine kendi organları eliyle ve bağımsız olarak aldıkları kararları uygulama yetkisi ve gene kamu hizmeti yapan kuruluşlara yasalarla hukuk kişiliği kazandırılarak kendi çalışma alanlarında kendi organları eliyle bağımsız karar alma ve uygulama olanağı tanınmıştır. Ancak kamu düzeni ve kamu yararı bakımından merkezi idare belirli konularda yerel idareler veya kamu hizmeti gören tüzel kişilikleri çeşitli biçimlerde denetleme yetkisini saklı tutmuştur. Böylece kendi başlarına hareket etme olanağına sahip olan yerel idare organlarının, yetkilerini kullanarak yaptıkları işlemlerin, bazen merkezi idare veya diğer yerel idare kuruluşlarınca denetlendikten sonra yürürlüğe girmesi ve uygulanabilmesi kabul edilmektedir(6). İşte bu denetim ilişkisi idari vesayet kurumunu oluşturmaktadır.

İdari vesayetin, merkez ile yerel idareler arasında bir bağ kurmak ve yerel idarelerin işlem ve eylemleri ile, devletin birliğini, kamu hizmetlerinin devamlılığını ihlal etmelerini önlemek için kabul edilmiş bir hukuki kurum olduğu, çünkü merkez dışı idarelerin varlığının en büyük sakıncasının devletin birliğini ve kamu hizmetinin düzenli işleyişini ihlal edebilme olasılığı ve her idareye tanınan az veya çok özerkliğin bu olasılığı içinde taşıyacağı savunulmaktadır(7).

YAYED Bülten 6’da yayımlanmıştır.