BELEDİYELERE YÖNELİK İDARİ VESAYET İLE DENETİMİN BAKANLIKLAR ARASI BÖLÜŞÜM SORUNU

Üniter devletin yönetsel aracı olan “idarenin bütünlüğü” ilkesi, merkezi iktidarla yürüttükleri hizmetin niteliği gereği devlet tüzel kişiliği dışında örgütlenmiş yapılar arasında bir ilişki kurulmasını gerektirmektedir. Bu ilişki mali ve yönetsel destek niteliğinde olabileceği gibi devlet tüzel kişiliği dışında oluşmuş iktidar alanının sınırlandırılması, kontrol edilmesi şeklinde de olabilir. İlişkinin ikinci boyutu idare hukuku yazınında “idari vesayet” olarak tanımlanmaktadır. Devlet bir iktidar alanı olarak tanımlanırsa “idari vesayet”, iktidarın paylaşımı bağlamında bir “siyasi vesayet” olarak nitelendirilebilir.

Merkezi iktidarın yerel yönetimler üzerinde kullandığı kontrol gücü ve denetim yetkisi, en etkili idari vesayet aracıdır. İl özel idarelerinin tüzel kişiliğinin temsilcisi ve başı olan vali merkezi iktidarın ajanı olduğu için, idari vesayet bu yerel yönetim biriminin içine gömülmüşken, vesayet ilişkisinin en kolay göründüğü yer belediyelerdir.

Belediyelerin denetimi son yıllarda iki noktada dönüşüme uğramıştır: İlki, 2003 yılında yürürlüğe giren 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrolü Kanunuyla yapılmış; önce denetim, iç ve dış olarak ikiye ayrılmıştır. Belediye başkanlarının kendi örgütü üzerindeki hiyerarşik denetiminin bir parçası olarak iç mali denetim modeli kurulmuştur. Belediye yönetimlerindeki başkanlık sistemi nedeniyle nerdeyse tüm idari kararları kendisi alan belediye başkanının faaliyetlerini, belediye başkanına bağlı olarak görev yapacak olan iç denetçiler “denetleyecektir”. 2003 öncesinde bakanlık müfettişleri ya da Sayıştay denetçileri tarafından yapılan “harcama sonrasında yasal uygunluk denetimi” konusundaki yetki iç denetçilere de verilmiştir. Ülke gerçekliğinden oldukça uzak olan iç denetim modelinden bugüne kadar olumlu sonuç alındığına ilişkin herhangi bir gösterge bulunmamaktadır.

İkinci dönüşüm, belediyelere yönelik mali denetimin dış denetim olarak tanımlanarak bu konuda Sayıştay’ın görevlendirilmesidir. 5018 sayılı Kanun’la iç denetçilere verilen “harcama sonrasında yasal uygunluk denetimi”, dış denetim olarak yeni bir tanıma kavuşturulmuştur. Başka bir ifadeyle “harcama sonrasında yasal uygunluk denetimi” belediye hiyerarşisi içinde yapılınca “iç”, belediye dışından yapılınca da “dış” denetim faaliyeti olacaktır. Dolayısıyla “iç” ve “dış” tanımları, belediye tüzel kişiliğinin içi ve dışı şeklinde değerlendirilmiştir. Bununla bağlantılı ve 5018 sayılı Kanun’da yer alan ilkelerin devamı niteliğinde olan ve 2005 yılında yürürlüğe giren 5393 sayılı Belediye Kanunu’yla İçişleri Bakanlığının belediyeler üzerindeki mali denetim yetkisi, belediye başkanının talep etmesi veya doğrudan Cumhurbaşkanının
onayı istisna olmak üzere kaldırılmıştır. Kanun’un gerekçesinde dış denetimin ikinci boyutu olan mali işlemler dışında kalan diğer idari işlemlerin denetiminin İçişleri Bakanlığınca yürütüleceği belirtilmiştir. Bu düzenlemelerde iki çelişki göze çarpmaktadır: İlki, 5018 sayılı Kanun’da dış denetim ile mali denetim aynı anlamda kullanılmışken, 5393 sayılı Kanun’da dış denetim, idari ve mali ayrımına tabi tutulmuştur. İkinci olarak mali ve idari denetim kavram ve içeriklerinin muğlaklığıdır. Nitekim 5393’ün gerekçesinde yer alan idari denetim tanımı “mali işlemler dışında kalan diğer idari işlemler” şeklinde yapılmıştır. Gerekçede mali işlemler dışında kalan idari işlemler şeklinde bir tanımlama yerine “diğer” ifadesinin tercih edilmesi,
mali işlem ve idari işlem ayrımının güçlüğünden kaynaklanmaktadır. Çünkü her mali işlem, bir idari prosedür sonucunda gerçekleşmektedir. Bu nedenle işlemlerin hangi aşamada idari ya da mali nitelik kazanacağının tespitinde yaşanan belirsizlik yapılan denetimlerde de sorunlara neden olacaktır. Sayıştay denetçilerin “mali” olarak nitelendirdiği idari işlemler kendileri tarafından denetlenecek, İçişleri Bakanlığı denetim elemanlarının “idari” olarak nitelediği mali işlemler de onlar tarafından denetlenecektir. Bu da kurumlar arası “denetim alanı” sorununu doğuracaktır. Belediyelerle vesayet ilişkisinin diğer bir boyutu belediyelerin işlemleri, kararları üzerinde merkezi yönetimin “onaylama”, “değiştirme” ve “yerine geçerek karar alma” gibi yöntemlerle uyguladığı kontrol mekanizmasıdır. 5393 sayılı Belediye Kanunu’na göre belediye kurulması; içme, kullanma ve endüstri suyu sağlanması, atık su ve yağmur suyunun uzaklaştırılması, bunlar için gerekli tesislerin kurulması ve işletilmesi, toplu taşıma hizmetleri, bu
amaçla otobüs, deniz ve su ulaşım araçları, tünel, raylı sistem dâhil her türlü toplu taşıma sistemlerinin kurulması ve işletilmesi, katı atıkların toplanması, taşınması, ayrıştırılması, geri kazanımı, ortadan kaldırılması ve depolanması ile ilgili bütün hizmetleri süresi 49 yılı geçmemek üzere devredilmesi; yurt içindeki ve yurt dışındaki belediyeler ve mahallî idare birlikleriyle karşılıklı iş birliği yapılması; norm kadro ilke ve standartlarının belirlenmesi; belli limitleri aşan borçlanmaların yapılması; bütçe içi işletme kurulması; büyükşehir belediyelerine genel sekreter ve su kanal idarelerine genel müdürü ve üç yönetim kurulu üyesinin atanması Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Banının onayı ya da iznine bağlıdır.

İl sınırları içinde büyükşehir belediyeleri, belediye ve mücavir alan sınırları içinde il belediyeleri ile nüfusu 10.000’i geçen belediyeler, meclis kararıyla; turizm, sağlık, sanayi ve ticaret yatırımlarının ve eğitim kurumlarının su, termal su, kanalizasyon, doğal gaz, yol ve aydınlatma gibi alt yapı çalışmalarını faiz almaksızın on yıla kadar geri ödemeli veya ücretsiz olarak yapabilir veya yaptırabilir, bunun karşılığında yapılan tesislere ortak olabilir; sağlık, eğitim, sosyal hizmet ve turizmi geliştirecek projelere Çevre ve Şehircilik Bakanlığının onayı ile ücretsiz veya düşük bir bedelle amacı dışında kullanılmamak kaydıyla taşınmaz tahsis edebilir.

2018 yılında yapılan düzenlemeyle yukarda belirtilen belediyelere yönelik yetkiler İçişleri Bakanlığından alınarak Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığına verilmiştir. Anayasa’nın 127. maddesinde yer alan “merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir” hükmüyle, belediyeler üzerinde uygulanacak idari vesayet yetkisinin hangi merkezi idare kuruluşları tarafından kullanılacağına ilişkin düzenleme yapılması kanun koyucuya bırakılmıştır. 2018 yılına kadar belediyeler üzerindeki vesayet yetkisi ağırlıklı olarak İçişleri Bakanlığı vasıtasıyla kullanılırken, bu tarihten sonra bu yetkiler Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığına bırakılmıştır.

Belediyeler üzerindeki vesayet yetkisi Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığına bırakılırken, belediyelerin idari denetimi ve 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun gereğince ilçe, il ve büyükşehir belediye başkanlarıyla büyükşehir, il, ilçe belediye meclisi üyeleri ile il genel meclisi üyeleri hakkında ön inceleme yapma ve soruşturma izni yetkisi İçişleri Bakanlığında kalmıştır.

Belediyelerin yönetiminin bir parçası olan vesayet yetkileriyle denetiminin birbirinden ayrılarak farklı bakanlıklara verilmesi “vesayetin bütünlüğüne” zarar verecektir. Belediyelere ilişkin kanun dışındaki alt normların hazırlanması, kalkınma planları ve merkezi yönetim hedefleri doğrultusunda belediyelerin yönlendirilmesi yetkilerinin denetim görevinin bulunduğu bakanlıktan ayrılması, denetimin etkinliğini azaltacaktır. Ayrıca, İçişleri Bakanlığınca yapılan denetimlerin görev kapsamının belirlenmesi bu bakanlığın yetkisinde iken, yerel yönetim politikalarının belirlenmesi başka bir bakanlığın uhdesinde olması, merkezi iktidarın yerel yönetimler üzerindeki denetiminin etkinliğini de azaltacaktır. Mali denetimle idari denetimin birbirinden ayrılmasında yaşanan zorluğa benzer şekilde, vesayet yetkileriyle onun bir parçası olan denetim yetkisinin ayrılması da kamu yönetiminde yeni bir sorun alanı oluşturmaktadır.