Millî Parklar

Millî Parklar Kanunu ve Bazı Kanunlar ile 375 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Teklifi Üzerine Değerlendirme

Ayşe Işık Ezer

2873 sayılı Millî Parklar Kanunu (MPK) 1983 yılında yürürlüğe girdikten sonra 2025 yılına kadar 12 değişiklik yapılmıştır. Bu değişikliklerin sadece üçünde Kanunda doğrudan değişiklik yapılmış, dokuz değişiklik diğer kanunlarda yapılarak uygulamaya aktarılmıştır.

Koruma aleyhine ilk değişiklik, 1994 yılında “yap-işlet-devret modeli”nin uygulanmasına imkân tanıyan 3996 sayılı Kanun ile yapılmıştır. 2003 yılında 4629 sayılı Kanun ile millî park alanlarında kalan sahaların “ağaçlandırma karşılığı kiralanması”na ilişkin düzenlemedir. 2004 (5177s Kanun) ve 2005 (6094 s. Kanun) yıllarında ardı ardına yürürlüğe giren yasalar ile MPK kapsamında ilan edilen millî park, tabiat parkı, tabiatı koruma alanı ve tabiat anıtı statüleri verilmiş alanlar madencilik ve enerji faaliyetlerine açılmıştır.

MPK’da koruma aleyhine en kapsamlı değişiklik, 2011 yılında 648 sayılı KHK ile yapılmış, ilk kez doğa koruma alanında kurumsal sorumluluk ve yetki Tarım ve Orman Bakanlığı ile Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı arasında paylaştırılarak, millî parkların tescil ve plan onama yetkisi ile doğa koruma ile ilgili usul ve esasları belirleme yetkisi de ülkenin imarından, yapılaşmadan sorumlu Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığına devredilmiştir. Ayrıca, MPK’nin “planlama” başlıklı 4’üncü maddesi “işletme” olarak değiştirilerek, merkezi idarenin doğa koruma alanlarına bakışını da ortaya koymuştur. Bu değişiklik kapsamında planlama projelendirmeye indirgenmiş, devamında, 2014 yılında 6552 sayılı Kanunla korunan alanlarda “250m2 ’ye kadar 2 katlı yapılar” imar planı kapsamı dışına çıkarılmıştır.

TBMM Tarım, Orman ve Köy İşleri Komisyonunda kabul edilen Kanun teklifinde millî park dışındaki korunan alanlar için de millî parklar için geçerli olan plan hazırlama sürecinin uygulanacağı ifade edilmektedir. Bilimsel araştırma ve eğitim çalışmaları dışında mutlak korunması gereken tabiatı koruma alanı ile tabiat anıtı ilan edilen yerlerde millî parklarda öngörülen planlama sürecinin uygulanması bu statülerin koruma amacına aykırıdır. Amacı, kapsamı ile hazırlama usul ve esasları birbirinden farklı planlar olan uzun devreli gelişme planı, gelişme planı, yönetim planının yan yana sıralanmasıyla korunan alanlarda “planlama”nın gücü zayıflatılarak, muğlak hale getirilmiştir. 2 yıla yakın bilimsel çalışmalar ile tamamlanabilen millî parklar ve tabiat parkları için yapılması zorunlu uzun devreli gelişme planının yanına
yönetim planı eklenmiştir. Ayrıca, değişiklik teklifinde yönetim planının amacı, kapsamı, hangi sahalarda yapılacağına ilişkin herhangi bir hükme yer verilmemiştir.

Teklifte diğer önemli husus da Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgeleri ve Turizm Merkezleri ile çakışan yerlerde yapılacak planların 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu’na göre yapılması önerilmektedir. Bu düzenleme ile millî parkların ana kaynak değerlerini kapsayan alanlarda planlama yetkisi Kültür ve Turizm Bakanlığına devredilmektedir. Bu düzenleme ile turizm alanlarıyla çakışan yerlerde millî park vb. doğa koruma statüleri iptal edilmeden, fiili olarak Turizm Kanununa göre her türlü uygulamaya imkân
sağlanabilecektir.

Teklifte, MPK’ya aykırı yapılmış bina, yapı, tesis ve inşaatlara doğrudan el koyma ve yıkım yetkisiyle koruma açısından idareye geniş yetki verilmiştir. Ancak maddenin devamında kaçak yapıların “ihtiyaç görülmesi” halinde idare tarafından değerlendirilebileceğine ilişkin hüküm, kaçak yapı ve tesisler için bir “imar affı” anlamına gelmektedir.

Kanun teklifinin maddeler itibarıyla değerlendirilmesi:

Teklifin ilk iki maddesinde Çevre Kanunu’nda değişiklik yapılmıştır, buna göre;

Teklifin 1. Maddesinde, 2872 sayılı Çevre Kanunu’nun “denetleme yetkisinin” düzenlendiği 12’nci maddesinin birinci fıkrasında yapılan ek ile, aynı Kanunun Çevrenin korunması başlıklı 9. Maddesinde biyolojik çeşitlilik ve sulak alanlar ile ilgili denetim yetkisi Doğa Koruma ve Millî Parklar Genel Müdürlüğüne (DKMPGM) bırakılmıştır.

2. Maddesinde yapılan değişiklikle, DKMPGM’nün kamu tüzel kişiliğini haiz, özel bütçeli kuruluş olarak yeniden yapılandırılması nedeniyle Çevre Kanunu’nun 24’üncü maddesinin yedinci fıkrasında Tarım ve Orman Bakanlığı yerine Doğa Koruma ve Millî Parklar Genel Müdürlüğü yazılmıştır.

Teklifin 3. – 17. Maddeleri 2873 sayılı MPK’de değişiklik yapılmıştır, buna göre;
Teklifin 3. Maddesinde MPK’nin Tanımlar başlıklı 2’nci maddesinin birinci fıkrasına “Alan Kılavuzu” ve “Av ve Doğa Koruma Memuru” tanımları eklenmiştir. Düzenlemede, MPK’ye 15.7.2005 tarihinde yapılan değişiklik ile eklenen Alan kılavuzu tanımlanmıştır.

Teklifin 4. Maddesinde MPK’nin 4’üncü maddesinde yapılan değişiklikle; 17.8.2011 tarihinde 648 sayılı KHK-ÇŞB’nın Teşkilat ve Görevleri Hakkında KHK” ile “Planlama” başlığı “işletme” olarak değiştirilen madde başlığı tekrar “planlama” olarak düzenlenmiştir. Yapılan düzenleme üç önemli değişiklik getirmektedir. Şöyle ki;

Maddenin ikinci paragrafında, bu planlar uyarınca iskân ve yapılaşmaya konu olacak yerler için imar planı zorunluluğu bulunmaktadır. Teklife göre, yönetim planları ile yapılaşma kararları mı verilecektir? Teklifteki haliyle yönetim planından sonra imar planı mı yapılacak? yönetim planına düzenlemenin başka hiçbir maddesinde yer verilmemiştir. Yönetim planı hangi sahalarda hangi amaçla yapılacağı belli değildir.

• 4. Madde MPK kapsamında millî park, tabiat parkı, tabiatı koruma alanı ve tabiat anıtı statüsü verilen alanlarda yapılacak planlara ilişkin düzenlemedir. Mevcut düzenlemede sadece gelişme planına yer verilmişken, yönetim planı da eklenmiştir.

• Maddenin ikinci paragrafında, bu planlar uyarınca iskân ve yapılaşmaya konu olacak yerler için imar planı zorunluluğu bulunmaktadır. Teklife göre, yönetim planları ile yapılaşma kararları mı verilecektir? Teklifteki haliyle yönetim planından sonra imar planı mı yapılacak? yönetim planına düzenlemenin başka hiçbir maddesinde yer verilmemiştir. Yönetim planı hangi sahalarda hangi amaçla yapılacağı belli değildir.
• Maddenin üçüncü fıkrasında, MPK kapsamında millî park, tabiat parkı, tabiatı koruma alanı ve tabiat anıtı statüsü verilen alanlar içinde kalan, diğer ifade ile Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgeleri ve Turizm Merkezleri ile çakışan yerlerde yapılacak planların 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu’na göre yapılması önerilmektedir. Bu düzenleme ile millî parkların ana kaynak değerlerini kapsayan alanlarda planlama yetkisi Kültür ve Turizm Bakanlığına devredilmektedir.

Bu düzenleme ile turizm alanlarıyla çakışan yerlerde millî park vb. doğa koruma statüleri iptal edilmeden, fiili olarak Turizm Kanununa göre her türlü uygulamaya imkân sağlanabilecektir. Özellikle yapılaşma kararları turizm sektörünün standartlarına (kentsel standartlar) göre gerçekleşecektir. Bu durumda doğa koruma ikinci planda kalacak, MPK kapsamında ilan edilen alanların statü gerekçesi olan biyolojik çeşitlilik, yaban hayatı yaşam alanları, endemik bitkilerin yayılım alanları vb. doğal alanların, alan yönetiminin parçalanmasına yol açacaktır.

Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgesi veya Turizm Merkezi ile çakışan Göreme Tarihi MP statüsü iptal edilmiş, Uludağ Millî Parkı’nda da mutlak koruma bölgesi niteliğindeki alan “Alan başkanlığı” olarak ilan edilerek bu kısmın millî park statüsü kaldırılmıştır.

Teklifin 5. Maddesiyle MPK’nin “Gerçek ve özel hukuk tüzelkişilerine verilecek izinler” başlıklı 8. Maddesinde değişiklik yapılmaktadır. Şöyle ki;

• Birinci fıkra değişikliğinde verilecek izinler için görüş alınacak bakanlık değiştirilmiş Maliye Bakanlığı yerine Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının görüşünün alınması şeklinde düzenlenmiştir.
• Maddeye eklenen ikinci fıkra ile önemli değişiklikler getirilmiştir. Düzenleme ile millî park ve tabiat parklarında, planlarına uygun olması koşulu ile “kamu yararı ve zaruret olması halinde” “ulaşım, elektrik iletim ve nakil hattı, petrol ve doğalgaz iletim hattı, trafo, haberleşme, su, termal su, atık su, altyapı ve bunlarla ilgili yapı ve tesisler” ifadesiyle neredeyse tüm altyapı ve üst yapı tesislerinin yapılmasına imkân verilmiştir. Bu düzenleme ile nasıl bir kamu yararı ve zaruret olduğu açıklanmamış, idareye sınırsız bir yetki verilmiştir.
• İçme suyu için istisna düzenleme yapılmış“ yapımı aciliyet gösteren ve kamu yararı açısından vazgeçilmez ve kesin bir zorunluluk arz eden tesisler” için, birinci fıkra hükmüne aykırı bir düzenleme yapılarak, uzun devreli gelişme planı/gelişme planı koşulu kaldırılmış, planlarına resen işlenmesi hükmü getirilmiştir.
• Ek fıkrada da neye göre “aciliyet gösteren”, “vazgeçilmez” ve “kesin bir zorunluluk” olduğu belli değildir. Bu düzenleme ile yine idareye sınırsız yetki verilmiştir.
• Diğer önemli husus da millî park vb. doğa koruma alanlarının gerekçesini oluşturan doğal, kültürel tarihi vd. kaynak değerlerinin korunması ve devamlılıklarının sağlanması amacıyla yapılan UDGP plan kararları yok sayılmaktadır. Su tahsislerinin alanın kaynak değerlerine etkisi göz ardı edilmektedir, MPK’nin amaç maddesine aykırıdır.
• Verilecek olan izinlerle ilgili usul ve esaslar yönetmelikle düzenlenecektir.

Ayrıca Madde gerekçesinde “6831 sayılı Orman Kanunu ve ilgili mevzuatına göre yürütüldüğü, korunan alanın statüsü ve koruma hedeflerine uyumlu olmadığı, korunan alan statüsüne uygun düşmeyen yapı ve tesislerin çıkarılarak korunan alanlarda verilecek izinlerin sınırlandırıldığı, planlarına uygun olma şartı getirildiği belirtilse de teklifte tam aksine düzenlemeler yapıldığı görülmektedir.

Teklifin 6. Maddesiyle MPK’nin “Yapı ve tesisler” başlıklı 12. Maddesine ikinci ve üçüncü fıkra eklenmiştir. Eklenen fıkralar ile;

• İkinci fıkra düzenlemesi ile planlarına uygun olarak gerekli projelerin Genel Müdürlükçe hazırlanacağı veya hazırlattırılacağına yer verilmiş, ne tür projeler olduğuna açıklık getirilmemiştir.

Bu fıkrada belirtilen “gerekli projeler” dışarıda bırakılarak sadece birinci fıkrada bahsedilen “yapı ve tesislerin yapılaşma koşullarına ait usul ve esaslar” için yönetmelik düzenlenmesi öngörülmüştür.

Teklifin 7. Maddesiyle MPK’nun “Tescil Yasağı” başlıklı 15. Maddesine ikinci fıkrasına ek yapılmıştır. Buna göre;

• Ek fıkra gerekçesinde belirtildiği üzere, idareye Kanuna aykırı yapılmış bina, yapı, tesis ve inşaatlara doğrudan el koyma ve yıkım yetkisi verilmektedir. Ancak, koruma açısından idareye verilen bu geniş yetki “ihtiyaç görülmesi” halinde idare tarafından değerlendirilebileceğine ilişkin düzenleme ile etkisiz hale getirilmektedir.
• Bu düzenleme kaçak yapı ve tesisler için bir “imar affı” düzenlemesidir. Bu düzenleme aynı zamanda İmar Kanunu’na da aykırıdır. Kaçak yapı en basit ifadesiyle yapı güvenliği olmayan, planlama,mimarlık ve mühendislik proje ve denetim süreçlerinden geçmemiş, teknik olarak sağlık ve güvenlik koşulları belirsiz yapılardır. Kaçak yapı sadece kaçak yapı sahibini değil toplumu etkiler. İdareye böylesine geniş bir takdir yetkisi verilmektedir.

Teklifin 8. Maddesiyle MPK’nin “Koruma görevlileri ve alan kılavuzları” başlıklı 16. Maddesinde yapılan düzenlemeyle av ve doğa koruma memurları, saha bekçileri madde metnine eklenmiştir.

Teklifin 9. Maddesiyle MPK’nin 17. Maddesinde yapılan düzenlemeyle döner sermayeli işletmeler kurulmasına olanak sağlanmıştır.

Teklifin 10. Maddesiyle MPK’nin 18. Maddesinde yapılan düzenlemeyle Genel Müdürlüğün gelirleri düzenlenmiştir.

• Yapılan düzenlemede, 18. Maddenin d) fıkrasında “taşınmaz malların satışı” ibaresi açık değildir. Hiçbir sınırlama getirilmediği için korunan alanlar içindeki “taşınmaz
  malların” satışı da mümkündür.

Teklifin 11., 12. Maddeleri MPK’ye aykırı davranışlara ilişkin cezaların arttırılmasına ilişkin düzenlemeleri kapsamaktadır.

Teklifin 13. Maddesiyle Harçlar Kanunu ile tapu ve kadastro döner sermaye hizmet bedelleri yönünden muafiyet düzenlemesi yapılmaktadır.

Teklifin 14., 16., ve 17. Maddelerinde yapılan düzenlemeyle Kanun kapsamındaki alanlarda,

Turizmi Teşvik Kanunu’nun geçici 12. ve 18. Maddelerinde 18/7/2021 tarihinde yapılan değişiklikle “orman sayılan alanlar ve millî parklardaki konaklama tesisleri, kış turizm merkezlerindeki günübirlik tesisler ile mekanik tesis hatlarına ilişkin izin, kiralama ve diğer tüm işlemlerine” yönelik DKMPGM’nin tüm yetkisi Kültür ve Turizm Bakanlığına devredilmişti.

Bu düzenleme ile yetki tekrar DKMPGM’ne verilmiştir. Bu tesislerden alınacak kiralama vb. tüm bedeller döner sermaye işletmeleri hesaplarında toplanacaktır.

Bu düzenleme yukarıdaki maddeler ile birlikte düşünüldüğünde, döner sermaye işletmelerinin kurulması, konaklamalı ya da konaklamasız tüm tesislerin kiralama yetkisin tekrar DKMPGM devredilmesi ile altyapı, üstyapı tesisleri irtifak hakkından, tahsisinden doğacak bedeller ile, korunan alanlarda kiralama, tahsis, işletme uygulamasının genişletileceğini/ yaygınlaştırılacağını söylemek yanlış olmayacaktır.

4915 sayılı Kara Avcılığı Kanununda yapılan değişiklikler

Teklifin Madde 24. Maddesinde yapılan düzenlemeyle

• Kara Avcılığı Kanununda belirtilen suçların tekrar edilmesi durumunda, diğer bir ifadeyle kaçak avcılık yapanlar için belgenin süresiz iptaline ilişkin düzenleme değiştirilmekte, belge iptali 2 yıl ile sınırlandırılmaktadır.

Halihazırda Kara Avcılığı Kanununa aykırı avcılık, diğer bir ifadeyle belgesiyle kaçak avcılık yapanların belgesi süresiz iptal edilmesi hükme bağlanmışken, suç fiilini “kabahat” olarak niteleyerek Madde gerekçesinde “yasadışı avcılığa yönelmelerini engellemek” açıklaması da yeterli değildir.

*YAYED Bülten 7’de yayımlanmıştır.